Se ha producido un error en este gadget.

jueves, 16 de febrero de 2012

LA GOBERNABILIDAD DEL PETROLEO VENEZOLANO

El gran reto petrolero del gobierno del presidente Chávez: La gobernabilidad del petróleo venezolano.

Juan Pablo Pérez-Castillo

La nacionalización de la industria petrolera en 1975 significó el inicio de una nueva era: el estreno de relaciones administrativas, económicas y políticas entre el Estado y una burocracia petrolera venezolana que pasa a ser empleada de ese Estado (ya no pertenece a empresas extranjeras). Una historia reciente poco analizada y comentada, por lo cual es poco comprendida y conocida en todas sus dimensiones e implicaciones.

El único trabajo serio que conozco sobre esa historia es un estudio de Bernardo Mommer, ex-empleado de PDVSA, publicado en abril de 1998 por el Oxford Institute of Energy Studies con el titulo The New Governance of Venezuelan Oil (La Nueva Gobernabilidad del Petróleo Venezolano).

El libro, que no es largo, debería ser estudiado por todos los interesados en la industria petrolera venezolana y en el conocimiento de la misma (no conozco versión en español). Debo dejar claro, sin embargo, que mi reconocimiento del estudio no significa conformidad total con el autor. No obstante, aunque discrepo con algunos de sus análisis e interpretaciones, considero el trabajo de alta calidad y digno de lectura, ya que enseña sobre el tema petrolero venezolano, exponiendo el comportamiento de los burócratas y políticos petroleros, incluyendo su nivel de información (o desinformación) e interés (o desinterés) sobre el tema. Aunque su lectura me ha sido muy útil y reveladora, las opiniones que siguen, con sus conclusiones e interpretaciones, son de mi exclusiva responsabilidad y pueden no coincidir con las del autor.

Segun Mommer, el sorprendente salto de los precios del petróleo en 1973 y la subsecuente eliminación de las empresas extranjeras en 1975, precipitaron sobre el Estado venezolano (el país) una inesperada responsabilidad nueva para la cual no estaba preparado, habiéndose quebrado las estructuras de la vieja gobernabilidad petrolera y sentado las bases iniciales de una nueva gobernabilidad.

La incapacidad e incompetencia del Estado, percibida por la burocracia petrolera y sus aliados, conlleva a que esa nueva gobernabilidad engendre en su seno un proceso dirigido hacia la privatización de las actividades petroleras (eufemísticamente llamada la verdadera nacionalización), con su secuela de una economía de mercado eficiente girando en torno a industrias conexas (anteponiendo, con ese mismo eufemismo, el éxito de esa teoría {llamada la Venezuela Productiva} al entierro de una supuesta realidad fracasada {llamada la Venezuela Rentista).

El proceso se profundiza con el desplazamiento del Ministerio de Energía por PDVSA, como rector del sector y formulador de la política petrolera (con sus programas deinternacionalización y de apertura petrolera), especialmente después del fracaso de 1986 (con el derrumbe de los precios), gerenciado por la burocracia petrolera con el apoyo entusiasta de aliados nacionales e internacionales.

Mommer considera que el proceso ha avanzado tanto (en su estudio no prevé el triunfo de Chávez) que ve muy difícil, si no imposible, cambios radicales que alteren el desenlace previsto. Pero no todo ha sido producto exclusivo de las gerencias de PDVSA. El debilitamiento del Estado, por su incapacidad de resolver su situación financiera y por su indecisión frente a los problemas propios del subdesarrollo del país, contribuyo en gran medida al debilitamiento del Ministerio de Energía y su capitulación final a PDVSA y al proceso de privatización (también capitula el Congreso Nacional).

A continuación voy a resumir mi entendimiento e interpretación de la nueva gobernabilidad y lo que a mi juicio significa el gran reto para el Presidente Chávez y su Ministro Rodríguez.

La salida de las empresas extranjeras en 1975 samaqueo hasta sus raíces a la vieja gobernabilidad petrolera nacional. Se deshicieron los equilibrios políticos, institucionales y económicos; sin que el Estado fuese capaz de restablecerlos por cuenta propia con nuevas estructuras, ajustadas a las necesidades y realidades del país.

Ya en 1973 la gobernabilidad internacional había sufrido su propia sacudida con el repentino aumento brusco de los precios petroleros, lo que inició un proceso de reacomodo y reajuste hacia la conformación de un nuevo orden internacional. La eliminación de las compañías extranjeras en Venezuela y demás miembros de la OPEP, expuso a los países consumidores al poder de esos países, quienes abusaron del mismo hasta exceder los limites de sensatez y tolerancia, con el resultado que todos conocemos: el derrumbe de los precios y la conformación de una nueva gobernabilidad internacional, bajo el control y mando de los países consumidores y sus empresas ex-concesionarias.

Fue necesario esa sacudida internacional , significando un rotundo fracaso de la OPEP, para que la nueva gobernabilidad nacional tomara cuerpo y alma. PDVSA reemplaza al Ministerio de Energía (después que el país se encuentra en el abismo de la quiebra y es forzado a aceptar la imposición neoliberal del consenso de Washington e iniciar un proceso de apertura económica) a través de hechos cumplidos y con la presentación de sus dos programas dirigidos a salvar al país.

La apertura petrolera comúnmente se plantea solo en términos de la producción esperada para el ano 2005-l0, indicándose como cifra-meta una producción de 5-6 mbd, de los cuales un 30% sería producido por empresas privadas (fundamentalmente extranjeras), lo que no explica su verdadera esencia. La realidad es que la apertura petrolera desbarata la gobernabilidad anterior para sustituirla por una que le otorga a PDVSA el rol del Ministerio de Energía, con todas sus implicaciones y ramificaciones.

Utilizando todos los medios a su alcance (incluyendo amenazas, esperanzas, zanahorias y garrotes), PDVSA ha estado logrando sus propósitos administrativos, institucionales, legales y políticos. Intenta cambiar las bases institucionales y jurídicas que sustentan el ordenamiento petrolero, para permitir la entrega y desarrollo de grandes extensiones de campos petroleros (en términos no favorables para los venezolanos).

Antes de estas ultimas elecciones, PDVSA ya se había comprometido con ciertos hechos cumplidos para ejercer presión, considerándose suficientemente fuerte para enfrentar con éxito la profunda reforma que la conduzca eventualmente a su liberación del Estado incapaz y corrupto.

Estos propósitos han sido expresados varias veces por altos ejecutivos de PDVSA y sus aliados, incluyendo presentaciones dentro y fuera del país, indicando además que el Estado no debería ser actor directo en el negocio petrolero; sino que su papel debería limitarse a proveer el recurso nacional, crear y mantener la infraestructura necesaria y promover el ambiente compatible con la teoría neo-liberal de la Venezuela Productiva.

Consecuente con este planteamiento, en 1998 culminó el proceso de integración vertical de la industria (la llamada reorganización Giusti), eliminando los símbolos populares de éxitos pasados (Lagoven, Maraven y Corpoven), para también eliminar o neutralizar a los pocos ejecutivos de alto nivel que habían expresado algún tipo de reserva o crítica a la internacionalización y a la apertura.

Si bien la reorganización Giusti se justificó con el argumento de elevar la competitividad internacional de la industria, su verdadero propósito fue asegurar el control de la empresa, de la internacionalización, de la apertura y del proceso de privatización hacia la Venezuela Productiva, con personas leales a estos propósitos y a sus líderes, garantizando continuidad mas allá del gobierno de turno. De hecho, muchos ejecutivos optaron por jubilación temprana, mientras que otros fueron transferidos a posiciones de menor poder o importancia estratégica.

La reorganización se hizo para garantizar el éxito de la nueva gobernabilidad, no para mejorar la eficiencia y competitividad de la industria a nivel nacional. El resultado es un nuevo monopolio nacional que estrena el país, justamente cuando se combaten los viejos monopolios del Estado y se aboga por la privatización generalizada de todo lo público. Un estreno, aparentemente incompatible con la teoría de la Venezuela Productiva, destinado a ir estableciendo condiciones para eventualmente justificar, como necesaria, la apertura del mercado nacional a la competencia y eficiencia, pilares esenciales de una economía de mercado exitosa, con la inevitable consecuencia de reintroducir al país las empresas extranjeras.

Podría haber sido más sensato recomendar de una vez la privatización de las filiales, dejando una pública para cumplir con el requerimiento político del momento, pero este argumento nunca fue desarrollado adecuadamente y quizás hubiese sido rechazado por la burocracia petrolera y sus aliados, ya que pondría en peligro la supervivencia misma de PDVSA (con su burocracia). El planteamiento de privatizar a PDVSA, como propuso Giusti en varias ocasiones, fue una alternativa que no encontró apoyo por su contradicción intrínseca e insensatez jurídica y operativa.

Con la internacionalización, el otro componente integral de la nueva gobernabilidad, la burocracia petrolera nacional se planteo como propósito adicional, evitar que buena parte de sus ganancias en el exterior fuesen apropiadas por el Estado ineficiente, incapaz y corrupto. Manteniéndolas en el exterior, se garantizarían recursos suficientes para financiar las etapas sucesivas, como también los costosos beneficios de la burocracia. Otra de las tantas lecciones aprendidas de las empresas ex-concesionarias.

La nueva gobernabilidad también ha planteado reformas en los regímenes fiscales, explicados como flexibilizaciones necesarias, que en realidad lo que hacen es fortalecer a PDVSA frente al Estado. Se propone reducir la participación fiscal y eliminar la regalía, por ilegítima, para consolidar el camino hacia la Venezuela Productiva, con sus actividades río abajo primero, río arriba después. Se quiere dar muerte a la Venezuela Rentista con argumentos y medidas que apelan a las emociones, mas que a la sensatez y racionalidad, por cuanto lo que realmente caracteriza la conducta del Estado venezolano (y su población) es la cuantía y naturaleza de los recursos petroleros---divisas para comprar bienes y servicios en el exterior, en cantidades que superan la capacidad de absorción de la economía nacional. La ineficiencia y la corrupción son factores agravantes, no las causas fundamentales. Países con gobiernos diferentes, que han sufrido la llamada Enfermedad Holandesa, no han tenido mayor éxito.

La privatización se iría conformando pieza por pieza, comenzando con las actividades aguas abajo, con PDVSA desempeñando el papel del Estado, supervisando, regulando, orientando y hasta legislando. Sin embargo, ha surgido un acontecimiento inesperado, convulsionador para esa nueva gobernabilidad—el triunfo de Chávez y la expectativa de un viraje radical hasta enterrar la política petrolera que ha dado lugar a esa nueva gobernabilidad.

La nueva gobernabilidad nacional ha sido posible por el establecimiento previo de la nueva gobernabilidad internacional, creada en torno al consenso de Washington, que establece un orden internacional concebido y desarrollado por los países consumidores como respuesta a, y en confrontación con, la OPEP. Significa una voltereta radical y completa que afecta desde la afirmación de los derechos soberanos del país sobre el petróleo hasta la sumisión a un régimen petrolero internacional desarrollado por las compañías ex-concesionarias y sus gobiernos para contrarrestar esos derechos. Un nuevo consenso neo-liberal del petróleo internacional, al cual PDVSA se subscribió con entusiasmo (uniéndose a los proponentes de la Venezuela Productiva) y que representa el espejo exacto del nuevo orden económico internacional propuesto en los años 70.

No habiéndose completado aun la nueva gobernabilidad nacional, le toca su turno al nuevo gobierno y su equipo de trabajo decidir y determinar el destino de esa nueva gobernabilidad y, por tanto, el destino del desarrollo económico y social del país. PDVSA, el Ministerio de Energía y Cordiplan tienen todos nuevos Jefes. Venezuela tiene nuevo Presidente. Veremos que soncocho nos ofrecerán. Ahí esta el !!gran reto!!

De paso y como corolario, el nuevo gobierno también podría, si quiere, influir determinantemente en la configuración de un nuevo orden internacional, una gobernabilidad internacional diferente a la del "consenso de Washington", para el bien de la humanidad global.

yampalin@aol.co